深圳市罗湖区人民检察院实施执法办案风险评估机制的调研报告

发布日期：2025-05-19 检查日期：

      为深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，全面贯彻最高检关于检察机关要建立执法办案风险评估机制的工作精神，罗湖区人民检察院自2010年开始在司法实践中探索推行检察机关执法办案风险评估机制。我院将该项工作列为2010年度专项重点工作，制定了《执法办案风险评估机制工作方案》，成立了以孟昭文检察长为组长的领导小组专门负责该机制的探索、推进和实施，于2010年8月份颁布了《罗湖区人民检察院执法办案风险评估办法（试行）》（以下简称《办法》），在司法实践中全面推行该机制，效果良好。
      一、执法办案风险评估机制的内容和特色
      执法办案风险评估是指对办案中发生或可能发生嫌疑人死亡或病残、群体性事件、极端个人行为、涉检上访、以及舆情危机等风险隐患进行预测分析，提出防范措施，从而达到提高司法效能、化解社会矛盾、降低办案风险的检察业务管理工作。该项工作与办案流程相匹配，以案件管理系统为依托，以风险评估报告（表）为表现形式，坚持分工负责、注重效能、预防为主的原则，着力预防和解决执法办案中出现的案件风险，强化法律监督职能，促进社会公平正义。
执法办案风险评估是一项全新的工作，各地检察机关都处在探索阶段，目前还没有比较成熟的模式可资借鉴。我院在参考各地做法，总结本院试运行案件的经验基础上做了一些创新型的尝试，现有的制度设置及运行情况体现出以下鲜明特色：
      （一）评估内容针对性强。与其它地区执法办案风险评估的内容相比，我院风险评估的内容并不是针对所有案件或者案件的所有内容。《办法》有针对性地将以下案件列为评估范围：即发生或可能发生犯罪嫌疑人死亡或病残的案件；严重影响社会稳定的案件，包括涉众犯罪案件、影响公共民生犯罪案件、涉检上访案件、极端个人行为引起的恶性案件；重大敏感案件；舆情关注的案件；其他可能引起执法办案风险的案件。
      （二）参与主体的范围广。我院开展的执法办案风险评估工作囊括了全院主要的业务部门，形成了内部分工明确，协调有序的工作体系。《办法》规定该项工作的参与主体包括自侦（反贪、渎检）、侦查监督、公诉、民行、监所、控申、案管、办公室、法警大队等部门。并明确了各部门的职责分工：监所部门负责在押犯罪嫌疑人的健康风险评估；自侦部门负责自侦案件非在押嫌疑人的健康风险评估；控申部门负责涉检信访的风险评估；案管部门（研究室）负责舆情危机的风险评估；其他业务部门负责在办案过程中产生或可能产生的风险评估；办公室负责督办案件的跟踪及突发事件的应急处置；法警大队负责安全保障。
      （三）风险等级划分的科学性程度高。我院执法办案风险评估采用三级风险制，规定了不同风险等级的决定主体：一级风险评估由检察委员会（或检察长）决定；二级风险评估由检察长决定；三级风险评估由副检察长决定。《办法》规定了执法办案风险等级的具体划分标准，分别规定了10种三级风险案件，11种二级风险案件及12种一级风险案件。如，规定了“被害人15人以上（含15人）30人以下的涉众型刑事案件”为三级风险案件；规定“案件被各级媒体或境外媒体传播，引起公众广泛关注，社会影响极大的案件”为一级风险案件。同时《办法》规定确定风险采用“就高不就低”原则，在同一阶段各部门评估风险等级不一致时，以最高风险为该案件的风险等级。
      （四）估环节的可操作性强。我院针对不同参与主体的职能，对每个部门、每个环节的办案节点都作出科学界定，强化开展评估工作的可操作性。《办法》规定，办理风险案件在以下诉讼环节进行风险评估：自侦部门在立案或不立案、采取或者变更强制措施、查封、扣押、冻结款物、移送起诉或不起诉、撤销案件时；侦监部门在批准逮捕或不批准逮捕时；公诉部门在决定起诉或不起诉、决定抗诉或不抗诉时；民行部门在决定不立案、决定不提请抗诉时；控申部门在作出刑事申诉、刑事赔偿决定、受理来信来访时；监所部门在看守所收押犯罪嫌疑人时。
      （五）信息化运行程度高。执法办案风险评估以案件管理系统为依托，以风险信息评估表（报告）为表现形式，在案件管理系统内生成法律文书，并在系统内流转和审批。根据案件风险情况，控申、案管、监所等部门分别制作《信访风险评估表》、《舆情风险评估表》、《健康风险评估表》，并与案件实现捆绑式流转，确保风险信息的无缝传递。目前，该院正以增加案管需求为契机，强化案管系统功能，促进风险信息流转的深化。
      （六）特别关注在押人员的人身安全。这是该机制区别于其他检察院推行的风险评估机制的最鲜明特点，也是我院监所检察工作的一次创新型尝试。将被羁押人员的人身健康纳入风险评估的制度设置既可以在最大程度上减少办案过程中可能面临的风险，也可以在最大程度上保障在押人员的人身权利，同时也有利于刑事诉讼进程的有效进行。
      二、执法办案风险评估机制的实施效果
      截至2010年11月中旬，我院实施执法办案风险评估的案件共有11件11人。其中，侦监部门实施风险评估的案件1件1人；控申部门实施风险评估的案件4件4人；公诉部门实施风险评估的案件3件3人；案件管理部门实施风险评估的案件3件3人。该机制自实施以来有效防范和消除了案件风险，维护了司法权威和法律尊严，保障了当事人的诉讼权利，实现了检察业务管理的科学化，主要效果表现在以下几方面：
      （一）提升了检察人员的风险意识和风险管理意识。为全面推行该机制，我院于2010年8月召开了执法办案风险评估专项工作会议，孟昭文检察长作了动员讲话，胡崇安副检察长作了专项辅导报告。通过全院的学习及风险评估机制的全面实施，使检察人员认识到了执法办案的过程中风险预防与防控的必要性、重要性，全面提升了检察人员的风险意识和风险管理意识，使检察官逐渐养成了在处理案件时既注重案件办理质量，又特别注意防控风险，力争实现案件处理的法律效果、社会效果和政治效果的统一良好习惯。
      （二）规范了案件办理程序，提前化解了潜在的社会矛盾。执法办案风险评估立足于执法办案的本职工作，为案件办理服务。《办法》明确规定了执法办案风险评估的内容、范围、程序和责任，规范了风险案件的办理流程，使检察官在办理风险案件时提前做好预防与控制措施，有效的防范、化解了办案过程中的各种社会矛盾。我院目前实施风险评估的11宗案件基本上都达到了提前预防危机、化解潜在社会矛盾的预期目标，没有出现闹访、越级上访或者舆情方面的危机，案件的风险预防、控制效果非常明显。
      （三）强化了执法的外部监督，提高了司法的公信力。执法办案风行评估机制拓宽了检务公开的渠道，强化了对检察机关执法的外部监督，确保了案件处理的法律效果、社会效果和政治效果的统一，提高了司法的公信力。我院办理的林某某涉嫌故意伤害罪一案充分体现了这一点。公诉部门办理该案件时充分考虑到案件存在的潜在风险，在作出不起诉决定前适时进行风险评估，形成了《风险评估报告》，经检察委员会讨论决定将其定为“一级风险”案件，并决定对该案进行不起诉公开审查听证。听证会邀请了“三员”代表、辩护人、诉讼代理人、侦查人员、信访人员等各方参与。通过听证会，被害人一方充分参与到案件的处理过程中，其利益诉求得到了有效的表达，也充分了解了各方的意见。检察机关充分听取了各方意见，对案件的处理结果可能存在的风险进行了研判，并据此制定严密的风险应对措施。在我院作出不起诉决定后，各部门严格按照评估报告中制定的应对措施对被害人进行说理、解释、安抚。最后，该案的被害人情绪平稳，对检察机关的处理表示接受，没有出现闹访、越级上访等情况，达到了提前化解风险、应对危机的效果，提升了检察机关执法办案的公信力。
      （四）有效的应对了案件风险，及时化解舆情危机。推行风险评估机制以后，检察官在办理那些重大、敏感案件时对案件的处理的风险有了充分的认识，制定出了严密的应对、防控措施，准确抵御了案件风险，有效化解了舆情危机。我院成功应对宋山木涉嫌强奸罪一案的舆情充分说明了这一点。宋山木涉嫌强奸罪一案在移送我院之前已经被平面和网络媒体广泛报道，成为全社会关注的焦点，给办案人员带来巨大的无形压力，如果处理不好将可能引发新的危机。针对该情况，我院在批捕阶段就对案件风险进行了全面评估，制定了详细的应对措施，全程跟踪该案的办理。在公安机关移送我院审查起诉后，公诉部门根据案件的最新进展对风险和应对措施进行了相应修正，案管部门针对舆情制定了应对措施。通过各部门的协调配合，舆情应对工作有条不紊，案件办理没有受到不当干扰，诉讼进程平稳有序，现该案已开庭审理结束，等待法院的最后判决。
      三、存在的问题及解决思路
      执法办案风险评估机制在罗湖区人民检察院已经推行了将近一年的时间，运行比较顺畅，取得了一定的成效，但在推行该机制的过程中也遇到了相关问题，主要表现如下：
      （一）风险等级划分和审批权限规定的合理性。对于风险等级的划分，各地的做法不一致，有的地方分为三级，有的地方为四级或者更多。我院在建立风险评估机制的试行办法时对这个问题时曾有争论。最初的方案是划分为五级，但最后经过讨论，决定推行的是三级风险的划分方法。对于风险等级的审批权限问题，本院推行的是最低风险由主管副检察长审批，依次为检察长、检委会。这种风险等级划分及审批权限规定是否合理，是否科学，实施效果如何都有待进一步检验。我院将在以后的工作中对该问题进行总结，并参考其他地方检察院的相关做法，进行不断的修正，以期达到最好的效果。
      （二）风险等级判定标准的科学性。风险等级的判定标准是建立风险评估机制最核心的问题，是承办人据以判定案件风险等级的依据。但到目前为止，还没有相关的法律、法规、司法解释或者其他院的成文的做法相参照，一切都处在探索、试验阶段，这是在推行案件风险评估机制中遇到的最大困难。这一定程度上导致案件的具体承办人在风险评估时对风险等级判断不准，从而影响了风险的防范与应对。虽然我院的《办法》规定了10种三级风险案件，11种二级风险案件及12种一级风险案件，初步建立了一套可供实际操作的参考标准。但这些标准是否科学，是否恰当，在司法实践中的运行效果如何还有待时间及实践的进一步检验。我院将在以后的工作中对这些标准进行检视，结合机制的推行情况进行适时的调整，力争探索出一套科学合理的判断标准，以切实完善该机制。
      （三）风险评估价值目标的冲突。建立执法办案风险评估机制的终极目的是为了防范、降低执法办案风险，化解危机。在执法办案中最大化的追求风险评估价值目标，会使得一些诉讼当事人的权益受到一定影响，对诉讼价值目标产生冲突，因而推行执法办案风险评估机制有可能会受到外界的一些质疑。因此，如何实现风险评估价值目标的最大化和诉讼价值目标的最大化，是值得我们研究的课题。

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