侦查监督视野下行政执法与刑事司法相衔接的探索

——以罗湖区两法衔接工作为视角

李世栋[*]

内容摘要：本文试就行政执法与刑事司法相衔接工作的有关问题进行调研，并从中发现问题，查找原因，探索解决问题的新途径，以此促进侦查监督工作再上一个新台阶。

关键词：两法衔接  现状  设想

一、建立“两法衔接”机制的根据和意义

行政执法和刑事司法相衔接是中央落实依法治国而提出的一项重要工作机制。为了建立和完善该机制，中央先后制定一系列规范性文件。2001年7月国务院颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》；2004年3月，最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部联合下发了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》；2006年1月最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部联合发出《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，完善和规范了行政执法与刑事执法相衔接工作。

行政执法机关与刑事司法机关担负着打击违法犯罪的共同责任，实现行政执法与刑事执法工作相衔接，有利于充分发挥行政执法与刑事执法的互补优势和资源共享，整合执法资源，强化法律监督，形成打击合力，实现依法行政、公正执法。尽快建立和完善“两法衔接”工作机制，保障行政执法机关向公安司法机关及时移送涉嫌犯罪案件，对落实依法治国，促进公正执法、强化法律监督，具有十分重要的意义。

二、“两法衔接”工作的现状

2007年，在区人大的大力支持下，我院先后与文化局、国税局、工商局等多个行政执法单位召开座谈研讨会，进行广泛深入地研究磋商，起草了《罗湖区行政执法和刑事司法相衔接工作实施办法》，并分别征求14个行政执法单位的修改意见，各行政执法和公安司法机关亦多次召开各种类型的“两法衔接”机制建设专题研讨会，共同对“两法衔接”工作进行研究磋商，提出很多具有建设性的修改意见，为《规定》的顺利出台奠定了良好的基础。2008年2月，在我院积极倡导下，由各行政执法机关、监察机关、公安机关和人民检察院共18家成员单位联合签署的《罗湖区行政执法与刑事司法相衔接工作的规定》已正式生效。

自《规定》实施以来，我院牵头组织各行政执法和公安司法机关在衔接工作中做了很多有益的探索。主要有：（1）我市实施街道综合执法改革试点工作以来，各街道积极探索街道综合执法的工作模式，尝试摸索“两法衔接”工作。如南湖等街道办事处建立“3+1”城市综合管理队伍模式，健全了七大工作运行机制，使街道的综合执法工作逐步纳入“两法衔接”工作机制范畴。（2）区城管（执法）局为了准确掌握“两法衔接”工作，把21项行政执法职权所涉及90余部法律、法规中的93个案由与刑法的条文规定相衔接，印制了《涉嫌犯罪案件移送标准指南》，为衔接工作提供了办案指引，便于执法队员在执法过程中准确适用法律和打击犯罪。（3）质量技术监督局会同公安机关制定了《打击经济违法犯罪联席会议制度》、《关于经济违法犯罪案件移送暂行规定》、《打击经济违法犯罪活动协作工作暂行规定》等文件，规范了经济犯罪移送工作。（4）区安全生产监督管理局在危险化学品的管理和伤亡事故的调查处理过程中，协同公安联合组成调查组，推动了安全生产行政执法与刑事执法的衔接，加大打击犯罪的力度。（5）罗湖工商分局针对涉嫌犯罪案件移送问题，举行办案培训班，明确涉嫌犯罪案件移送的程序，严把涉嫌案件的移送关。

三、“两法衔接”工作开展过程中存在的问题和原因

我区的“两法衔接”机制建设，虽然做了大量的工作，也取得了很好的成绩，但仍存在一些不足和问题，主要有以下几点：

（一）重视程度不够。虽然《罗湖区行政执法与刑事司法相衔接工作的规定》已由各成员单位正式签署并生效，但该规定的贯彻实施尚处于起步阶段，个别成员单位对“两法衔接”工作的重要性认识不深，重视不够，对规定的执行效果不明显。区工商局、区文化局、区城管执法局、区国税局等单位对于《规定》执行较好，基本上能及时移送所查处的涉嫌犯罪案件。其余的各行政执法单位移送案件则较少，两法衔接工作开展不平衡现象相对突出。如区国税局2005年－2007年移送我院备案的涉嫌犯罪案件58宗；区工商分局2006年、2007年以来移送我院备案的涉嫌犯罪案件31宗，而自《规定》实施以来的2008年第一季度就已经移送涉嫌犯罪案件11宗，且移送案件性质由以往较为单一的合同诈骗犯罪，向非法传销、无照经营网吧、抽逃注册资本、商标侵权等犯罪扩展。

（二）认识不统一。在办案过程中，行政执法机关与公安司法机关对案件的定性、证据的收集标准上经常存在分歧，很容易发生两家单位相互扯皮、推诿的现象，往往造成有些案件该移送而未移送、有些案件草率移送的结果，不可避免地影响了司法机关及时、准确地打击犯罪。

（三）信息不畅通。虽然各成员单位在构建 “两法衔接”工作机制过程中都表现出极大的参与热情，并已确立对应的联络机构、联络人员，但衔接工作还存在各自为政的局面，仍然不够规范，缺乏秩序性，致使各行政机关、公安机关在行政执法过程中处理涉嫌犯罪案件的信息未能及时向下一个环节流转，影响了该项工作的顺利推进。

（四）文书不规范。由于“两法衔接”工作机制正处于不断完善阶段，各行政单位移送涉嫌犯罪案件的相应格式文书尚待出台，案件移送未形成规范的流程模式，移送方式仍具有随意性，导致行政机关办理的涉嫌犯罪案件移送缺乏可操作性。

（五）对暴力抗法案件打击力度不够。行政执法机关遭到暴力抗法的现象相当普遍，尤其是街道综合执法队遇到的暴力抗法事件屡见不鲜。由于案发突然，取证难度大，加之“两法衔接”机制尚不够畅通，引导取证、备案审查不力，大大削弱了对暴力抗法犯罪的打击力度。

（六）以罚代刑现象一定范围内存在。随着社会主义法制建设的不断发展，社会的法制环境不断优化，各行政执法机关的执法能力在不断提高，但由于社会经济环境错综复杂，行政执法机关办理的各类行政案件种类繁多，其中涵括了大量经济犯罪案件，一些行政执法部门受利益趋动，加之行政执法人员的执法能力参差不齐，主客观多方面原因导致行政机关对一些涉嫌犯罪的案件未能及时移送给司法机关，以罚代刑了事。

（七）约束力不强。虽然《罗湖区行政执法与刑事司法相衔接工作的规定》对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的职责和程序、公安机关接受案件的职责和程序均作出了具体规定，但由于《规定》本身的约束力问题，在实际工作中，各行政执法单位基本没有依照规定的时限办理案件移送手续，而目前对此类情况尚没有具体的监督措施，处理上存在一定的困难。

（八）监督力度不够。受传统思维方式影响，检察机关的侦查监督部门以审查批捕案件为主，为办案而办案，且检察机关长期存在人少案多现象，工作压力大，加之“两法衔接”的相关单位数量多，案件种类繁杂，现有人员在保证批捕案件质量的前提下，再拿出一部分精力来从事“两法衔接”工作，做起来力不从心。

四、进一步推进行政执法与刑事执法相衔接工作的设想

为将该项工作向纵深推进，建立行政执法与刑事执法相衔接的长效工作机制，针对存在的上述问题及有关原因，需要进一步解放思想，充分发挥检察机关侦查监督部门的职责作用，探索“两法衔接”工作机制发展的新途径，树立正确的执法观念，以公正执法、维护公平正义为已任，一切从群众利益出发，全心全意为人民服务，强化检察、监察职能，适时监督，确保该项工作顺利开展，构建社会和谐，主要有以下几点设想：

一是推动建立两法衔接工作领导机制。两法衔接工作是一项涉及范围广、跨单位、跨部门的工作，以检察机关的侦查监督部门的一己之力，全面推进该项工作，具有较大的难度。我们设想，尝试在区属范围内，建立两法衔接工作领导小组，设组长、副组长、领导小组办公室，领导小组办公室设在检察机关的侦查监督部门。

二是建立联络员制度，促进成员单位尽快建立“两法衔接”工作专门机构，配备专门工作人员，确保衔接工作落实到位，落实到岗，保障“两法衔接”行政机关与司法机关的信息交流及时、顺畅。

三是建立信息通报制度。寻找双向沟通途径，与各行政执法机关多进行领导之间自上而下的沟通，引起各行政执法机关对“两法衔接”工作的充分重视，在沟通中相互促进，保障“两法衔接”工作机制的有效落实。联席会议成员单位之间的行政执法情况通报制度，由行政执法机关定期对各自所办理的案件进行统计，移送统计清单，由刑事司法机关对这些案件的办理和移送情况进行抽查，加大监督力度。

四是建立备案审查制度。要求侦查机关将其在立案活动过程中形成的法律文书，如受理案件、立案、不立案、撤案及作治安处罚处理的法律文书报检察机关备案，使侦查机关的立案活动处于检察机关的日常监督视野，增强检察机关立案监督工作的主动性和及时性。

五是推动各行政机关与公安、检察机关完善衔接工作实施细则，制定有关涉嫌犯罪案件移送的程序规则、证据标准、法律文书等，规范案件移送制度，统一认识，提高工作效率，促进“两法衔接”工作制度能够有效地贯彻实施，增强衔接机制的切实可操作性。

六是重点推进计算机网络系统建设，消除各行政执法机关之间的信息孤岛现象，推动衔接工作的信息化和科学化。该计算机网络系统，由我院和区监察局牵头，以罗湖区政务信息网为支撑，在罗湖区行政监察系统基础上进行开发设计，由17个联席会议成员单位共同搭建。信息联网平台的建设将促进衔接工作管理实现电子化、科学化、常态化，使该项工作机制发挥出更大作用。3月19日，区检察院、区监察局、区公安分局、区城管执法局、区国税局、区文化局、区工商分局等七个单位召开联席会议，讨论开发行政执法和刑事司法相衔接机制网络信息交换平台建设问题，为衔接机制的顺利实施拉开了新的帷幕。

七是设立检察信箱。在各行政执法单位设立检察信箱，广泛听取群众对行政执法单位办理案件的有关意见，关注民生，拓宽“两法衔接”监督视野，充分发挥检察机关的法律监督机关职能。