当前刑罚执行监督难点及解决对策

吴忠民[*]

内容摘要：刑罚执行是刑法最终实施的体现，也是国家法律权威的体现。检察机关的重要职责就是监督国家法律的实施，维护法律的统一正确施行。本文从检察工作实际情况出发，详细阐述了当前刑罚执行监督工作中存在的问题，提出了解决相关问题的基本对策。

关键词：刑罚执行  监督  对策

刑罚执行监督是检察机关依法对国家司法执行机关执行已经发生效力的判决、裁定的情况，以及执行刑罚活动是否合法所进行的监督活动。作为法律监督职能的重要内容，刑罚执行监督是检察机关在整个刑事诉讼过程中进行法律监督的最后环节。通过实施刑罚执行监督对于促进监管场所依法、严格、文明、科学管理，保护被监管人合法权益，保障刑罚正确执行，维护社会公平正义，服务和谐社会建设，具有十分重要的意义。然而从实践来看，刑罚执行监督一直是我国刑事诉讼监督体系中相对薄弱的一个环节。本文就罗湖区刑罚执行监督实际情况，略谈几点看法。

一、刑罚执行监督工作基本情况

监所检察部门是检察机关内部负责履行刑罚执行监督工作的职能部门。刑罚执行监督在实践中可以分为为对实刑的监督、对变更执行的监督以及对监外执行的监督。

1、对实刑的监督

依据刑事诉讼法的规定，对于被判处有期徒刑的罪犯，在被交付执行刑罚前，剩余刑期在一年以下的，由看守所代为执行。对于被判处拘役的罪犯，由公安机关执行。实践中拘役一般也由看守所执行。因此，罗湖区院监所检察部门对实刑的监督主要是对罗湖看守所执行一年以下有期徒刑及拘役的情况实行监督。目前，罗湖看守所共有已决犯237人，其中留所服刑1人。我院驻所检察室每日派员深入监管场所“三大现场”及时掌握看守所收押、监管和释放的情况。通过每日例行巡仓检察，对服刑人员的情况进行实时监督。通过约见检察官制度，与在押人员谈话，对看守所是否有体罚、虐待被监管人员情况和其他违法情况实行监督。通过对出所人员发放调查表，实行对出所人员谈话制度，对看守所是否有职务犯罪情况实行监督。通过与看守所信息系统联网，及时掌握看守所服刑人员的动态信息，对看守所是否及时释放服刑人员和留所服刑人员情况实行监督。

2、对刑罚变更执行的监督

刑罚变更执行监督，主要是对人民法院作出减刑、假释裁定和暂予监外执行决定以及执行机关作出暂予监外执行决定的情况进行监督。我院坚持把群众反映的热点问题作为监督的重点，从容易发生违法问题的环节入手，通过调阅服刑罪犯档案资料、与服刑罪犯谈话，了解掌握罪犯的改造表现和病残情况，重点检察监管、审判机关在呈报、裁定(决定)、批准工作中有无违反法律规定等内容，认真审查罪犯减刑、假释裁定和暂予监外执行决定，发现违反法定条件和法定程序的，坚决提出纠正意见；发现罪犯符合减刑、假释、暂予监外执行情形，执行机关未提请、呈报减刑、假释、暂予监外执行的，及时提出检察建议。2003年以来，看守所共办理减刑1人次，没有办理假释的情况。罗湖区人民法院决定和罗湖区公安分局批准的暂予监外执行的罪犯共有34人，其中怀孕的2人，有严重疾病需要保外就医的30人，生活不能自理的2人。

3、对监外执行的监督

监外执行罪犯，包括被判决管制、剥夺政治权利、宣告缓刑、裁定假释和暂予监外执行等五种罪犯。检察机关对监外执行的监督，主要是对执行机关履行刑罚执行职责的活动实行监督。发现有违法情况的向有关单位提出纠正意见；发现不再符合监外执行条件的，通知执行机关收监执行。经过连续几年开展核查纠正监外执行罪犯脱管漏管专项行动，监外执行监督工作逐步向规范化方向发展。2006年，我院又参与了社区矫正试点工作，监外执行监督逐步由专项性工作转变为经常性工作。我院监所检察部门派专人负责监外执行监督工作，与执行机构、审判机关加强了沟通与联系，逐步建立了监外执行检察数据库，不定期到执行机关和社区矫正机构了解掌握监外执行实际情况。通过开展专项检察活动，纠正监外罪犯脱管漏管的情况，监督审判机关、执行机关依照法律规定完成监外罪犯的交付与执行工作。截止2008年8月20日，尚未期满的我区执行监外罪犯有134人，罗湖法院判决市外异地执行的监外罪犯有50人，罗湖法院判决本市其他区执行的监外罪犯有24人，总人数208人（其中缓刑147人、剥夺政治权利25人、暂予监外执行17人、假释19人）。

二、当前刑罚执行监督工作存在的主要问题

2003年以来，刑罚执行监督工作每年都有新的进展和突破，尤其是最高人民检察院下发《关于加强和改进监所检察工作的决定》之后，刑罚执行监督更引起了人们足够的重视。但在实践中，刑罚执行监督工作中仍存在一些有待解决的问题。

（一）立法层面的问题

1、关于实刑执行的问题。法律规定不完善，执法不统一。刑诉法修改后，一些配套的法律法规没有及时颁布，致使在实际工作中出现执法不明确、不统一现象。如关于罪犯保外就医问题，由于监狱法实施细则尚未出台，造成监狱、法院和公安机关在执行保外就医标准上有时不尽一致。有些患有疾病的罪犯被监狱拒收后，法院认为不符合条件而不作出暂予监外执行决定，加上一些罪犯被拒收后，公安机关又没有依法退回人民法院，致使这些罪犯长期关押于看守所。

　　2、关于刑罚变更执行中的问题。最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释第三百六十五条规定：“减刑、假释的裁定，应当及时送达执行机关、同级人民检察院、负责监督假释罪犯的公安机关以及罪犯本人。人民检察院认为人民法院的减刑、假释裁定不当，应当在收到裁定书副本后二十日内，向人民法院提出书面纠正意见。人民法院收到书面纠正意见后，应当重新组成合议庭进行审理，并在一个月内作出最终裁定。”最高人民法院的司法解释提到了人民检察院对人民法院作出的减刑、假释裁定实行监督。最高人民检察院也规定了两种监督方式，即“事前监督”和“事后监督”，在形式上是合法的，也是有章可循的，但实际操作起来仍有难度。对于事前监督只是检察机关内部规定，没有法律上的依据，而且“事前监督”搞不好就会使“事后监督”流于形式，但如果“事前监督”工作没有做好，当法院作出生效执行的裁定后，检察机关再提出纠正意见，往往是由于执行已经完毕，在客观上给“事后监督”造成一定的难度。有效的监督应该是贯穿始终的，但检察机关限于人力物力，对这种监督往往是心有余而力不足。

3、在监外执行方面的问题。对看守所呈报的暂予监外执行的罪犯，在法院作出的《暂予监外执行决定书》中没有确定监外执行的起止时间，而执行机关作出的《暂予监外执行决定书》中自行填写了监外执行的起止时间。由于法律没有规定暂予监外执行应当有多长时间，执行机关有时决定暂予监外执行的期限确定为一年，有时又决定将暂予监外执行的期限确定到刑期结束那天为止。前一种情况下，会出现暂予监外执行期满而刑期未满的情况，此时应当将罪犯收监执行，而实际中，异地执行机关往往忽视了对监外执行罪犯的收监执行。后一种情况下，则容易让监外执行罪犯放任自流，让人误以为暂予监外执行实质上就是刑满释放。这与刑法的目的和初衷是相违背的。

    （二）司法实践中的问题

1、观念滞后——影响了监督职能的发挥

一是重审判轻执行意识过浓。在我国法律传统中，人们对于侦查过程和审判过程的重视往往高于对执行过程的重视。然而，刑罚执行却是侦查和审判最终的归宿，是最终达到法律效果的重要体现。二是监督意识不强。只注重与监管部门和审判机关配合，忽视了监督职能的发挥。三是没有树立大监督的观念，只注重了监所检察部门自身职能的发挥，缺乏与自侦、批捕、起诉部门的配合，没有形成整体合力。

2、监督不力——使刑罚执行监督不能有效到位

第一，查办职务犯罪案件效果不明显。据统计，近几年来，我院监所检察部门办理发生在监管场所和刑罚执行过程中的职务犯罪案件共1件。出现这种情况，除因原来高检院对监所检察部门办理4类案件的限制性规定影响外，发掘案件线索本领不强也是其主要因素。

第二，缺乏有效监督手段和方法。当前，我区在刑罚执行过程中发现违法情况，主要依靠检察建议、书面纠正意见，而缺乏法律强制性的责任追究办法。监督手段往往流于形式，不能起到惩戒作用。

3、人员不足——削弱了监督职能

   目前，罗湖区看守所年关押量为月平均关押量为1800余人。我院监所检察在编干警才4人，监所检察部门人员少，力量不足。由于人员不足，使部分工作而没有精力去做，大大弱化了监督职能的发挥。

4、体制不顺畅——使监所检察部门不能进行有效的监督

对判处管制、缓刑、决定暂予监外执行的罪犯，法院审判人员只注重对罪犯的审判和宣判，忽视了将监外执行罪犯的法律文书送达执行这一环节，也没有送达同级人民检察院监所检察部门，使这部分罪犯易于脱管。

三、相应对策建议

    形成监督难的原因固然是多方面的。宪法虽然明确规定了检察机关是国家的法律监督机关，但法律没有明确规定，不接受检察机关的监督要受到何种处罚。没有相应的配套措施，缺乏约束被监督者的机制，检察的监督就谈不上有力。如果被监督者接受建议或意见，及时改进，这个监督就显得有力。反之，如果被监督者不予理睬，这种监督就会成为一纸空文。另外，法律对监管活动的监督方面的规定基本上没有涉及，目前只取决于检察机关的内部规定，无形中降低了监督的法律地位和权威性。

（一）完善刑罚执行监督的立法

一是制定一部刑事执行法。将执行的有关规定集中化和具体化，以增强可操作性。彻底克服刑事执行规定的过于简单、原则、操作性不强等问题，明确公安机关和人民法院对执行的责任，明确公安机关批准暂予监外执行的期限，确保罪犯及时交付执行，及时收监。

二是规定执行争议的解决办法。由于交付执行与具体执行分属于不同的行政机关，即公安机关和监狱。公安机关负责审判前羁押和判决后的交付执行，同时它又有留所服刑罪犯的执行任务，监狱负责刑罚的具体执行。这就有一个交付和接收罪犯的问题。出于各种因素，在监狱与看守所之间，容易发生截留或拒收被执行对象等问题。规定了执行争议的解决办法，可以大大减少互相推诿现象。

三是规定执行违法的后果。明确违法的范围，违法的应受处罚性，以及违法的纠正手段等，明确检察机关监督手段的执行力，这样才有利于增强执行监督的效果。

（二）强化检察机关的监督功能

一是强化检察机关发现违法的功能。目前，有的检察院事前审查执行机关报请的减刑、假释材料，并签署意见；或参加执行机关关于减刑、假释、保外就医的讨论，虽然在一定程度上提高了监督的效益，使监督的关口前移，防止事后监督的不足，但这些做法尚无法律明文规定，操作尚需进一步规范。在明确现有的发现违法的途径的同时，立法应当明确检察机关的随时介入制度，如要求执行机关有义务提供有关材料接受检察，执行机关有义务提供相应的材料，拒不提供或者提供虚假材料的，要承担相应的责任，检察机关要有建议其上级机关给予必要纪律处分的权利。

二是强化检察机关纠正违法的功能。主要是增强检察机关纠正违法通知书的执行效力，被纠正违法的刑事执行机关必须在规定的时间内纠正违法，并将纠正违法情况在规定的时间内向检察机关通报。对纠正不力或明知故犯的，检察机关应有权依法进行处理。

三是强化办案意识，认真查办监管干警职务犯罪案件。按照高检院部署，突出工作重点，排除各种干扰，集中力量查办在刑罚执行和监管活动中干警职务犯罪案件，坚决惩治司法腐败。通过深化检务公开，加强举报宣传，积极拓展案源。严格执行办案纪律，提高办案水平，保证办案质量。把办案与执法监督紧密结合起来，通过办案促进执法监督工作全面发展。坚持打防并举，努力做好预防犯罪工作。

四是通过加快对刑罚执行监督部门的现代化建设，检察机关应派以精兵强将，把政治素质良好、业务水平较高、协调能力较强、敢于监督、善于监督的干警放在刑罚执行监督工作中；加强监所检察从事刑罚执行监督工作人员的岗位培训工作，包括加强政治培训，强化政治素质，牢固树立社会主义法治理念，增强工作的使命感；强化制度规范，增强责任感；注重专业人才培养，提高业务能力等。要积极探索新时期监所检察工作新途径，不断在实践中建立并完善岗位责任制和考核机制，增强刑罚执行监督效果。