（发表在《深圳检察》2008第三期、《当代检察官》2008年10月版)

基层检察院检察委员会工作规范化的探讨

罗湖区人民检察院  詹先见

文章摘要： 基层检察委员会工作规范化运作，是一个非常重要的课题，很有探索研究之必要。笔者试图结合所在检察院检察委员会工作的实际，就基层检察委员会工作规范化运作谈一些粗浅的看法。

关键词：检察委员会 案件管理 规范

检察委员会（以下简称“检委会”）作为检察机关讨论重大案件和有关检察业务工作重大问题的常设议事机构，在检察业务建设和发展中具有重要的作用。但是要充分发挥检委会的作用，还有待于进一步改革和完善检委会的工作机制，使其规范化。现结合基层院检委会工作实践，就检委会工作规范化问题谈一些粗浅的看法。

一、当前检委会运作情况及存在问题

（一）检委会的人员构成不合理

各基层院检委会委员基本上是由院领导和部分科室负责人组成的，其领导、政治色彩浓。检委会是纯业务机构，但其组成人员系领导干部，影响了职能的发挥。委员的产生主要是由院领导提名，通过组织部门考察后，人大常委会予以任命，而不是通过竞争或民主产生。个别资深检察官因此无缘进入检委会，致使其权威性受到影响。而有的委员因兼职多、工作忙，在履行检委职责中缺乏责任心和使命感，工作主动性不够，影响了检委会委员的工作质量。

检委会作为检察院讨论决定重大疑难案件的内部机构，担负着重大的职责，这就要求检委会成员应该具备全面的法律知识和更高的政治业务素质。但在实践中，检委会存在着行政化、待遇化和固定化的倾向。一般都由正副检察长、有关业务部门负责人组成。而每个组成人员一般只对自己从事的本职业务相对精通，对其他业务部门的检察业务并不很精通甚至不太熟悉，但由这些人员组成的检委会却要对各个业务领域的重大疑难案件进行讨论和作出最终决定。

（二）检委会讨论案件不透明

在检委会讨论案件的极短时间内，检委会成员了解案情的唯一途径就是承办人的汇报材料。该案的犯罪嫌疑人、被害人、辩护人、代理人等对案件定性极其重要的人员都不能到场参加，无法依法行使申请回避、发表意见等基本权利。检委会成员仅凭承办人的一面之辞就对案件结果作决定，势必会造成偏听偏信的情况。这种“暗箱操作”的工作方式，剥夺了当事人的正当诉讼权利，不利于实现司法公正。

（三）检委会办事机构未被重视

 基层院普遍表现为任务繁重，承担了大量的办案工作。这决定了基层院检委会讨论案件和重大事项较多的状况。目前基层检察院一般不设立专门的检委会办事机构，而是采用挂靠或者合署办公的办法（实践中以确定研究室或案件管理部门为检委会办事机构较为普遍），设立专职检委会委员（以下简称专职委员）和兼职检委会秘书（以下简称兼职秘书）承担办事机构的具体业务工作。在这种情况下，检委会负责了大量的日常工作，已经不能适应新形势发展的需要，同时也会影响检委会的决策质量和效率。在工作实际中，把检委会委员召集在一起开会显得很难。另外，从人数上看，除了必须参加的检察长、副检察长以及相关部门负责人外，我院配备一名专职委员在数目上明显不够，并不占优势。

我院按照深圳市院的模式，于2007年初大胆进行机构改革，成立检察委员会办公室，作为检察委员会常设办事机构，挂靠在案件管理科。但目前检委会办公室只配备兼职秘书1人，负责检委办日常事务性工作，主要是收集议案材料、形式审查、会前通知、发放材料、在讨论中做好记录、制作检委会决定等纯会务工作。另外，设立专职委员一人来对上会案件进行实体审查，提供书面审查报告，并对检委办工作全面负责，即相当于检委办主任的角色。此种模式的弊端是检委办作为案件质量管理的重要关口没有充分发挥出来。本应该由检委办对上会案件进行实体审查，并提出书面审查意见，目前只能由检委会专职委员一人负担。这样又无疑将专职委员推向既要当运动员又要当裁判员的尴尬局面。对检委会讨论议案，案件讨论中疑难案件处理意见的“双轨制”没有形成，专职委员只是以普通委员的身份列会和发言，兼职秘书只是列席会议，对议案不做分析论证，对增强检委会议事的方向性没有发挥应有的“导向”作用。

（四）检委会的运作随意性明显

目前比较普遍存在的问题是，检委会办公室工作存在一定的随意性，议案的提起程序无规则，检委会例会制度也没有形成，“临时动议”的情况在一定程度上存在，通知委员会议时间和议案通知内容不确定，有临时安排会务之嫌。

目前还比较普遍存在的问题是，个别基层院不严格执行议事规则，仍按照其他会议的形式进行，比如按照党组会、办公会形式进行，没有体现出检委会的专业化特征。有的院虽然制定了议事规则，但在前置审查程序上往往比较随意，或是已有决定意向，召开会议不过是履行一下程序，走一下过场。如有的基层院不经审查程序，临时决定召开检委会讨论案件或事项，造成在讨论时，委员们缺少心理准备和调研过程，并没有充分的时间阅读消化案件情况，全凭听取汇报作决策；有的在提请的主体上比较混乱，案件承办人、副科长、科长、办案组长、副检察长都可以随时提请，而不问案件、事项是否重大；有的提请人由于怕承担责任，提请讨论的目的为了推脱、分散责任；有的提请的案件材料不齐备，议案草案或者主题不明确；有的没有办案部门或者案件承办人、科长、副检察长等的拟定意见，致使检委会讨论时难以决策等等。

（五）检委会的“智囊”作用未得到发挥

检委办在涉及议案的法律文件的查找、研究等准备工作、具体审查意见的提出以及会务沟通协调、检委会决议的落实、执行与督办方面，仅仅靠专职委员一人显然有些力不从心。因而在实践中一般只是维持正常的、一般性的检委会事务工作。而检委会秘书的工作只是书记员的工作，加之又是兼职，其他的工作任务也很重，用于秘书工作的精力有限。对上会讨论的疑难案件的分析论证也是明显不足。检委会作为检察院的智囊团和案件审查的过滤器的作用并不能得到充分的发挥。检委会还没有真正成为检察院进行检察业务决策的“外脑”。

在实践中，还表现为基层检委会讨论具体案件偏多，讨论执行法律、工作计划、建立规章制度等其他问题相对较少，存在“重议案，轻议事”的现象，以致部分人在头脑中对检委会讨论重大问题的职能渐渐淡忘，认为检委会的职能就是讨论决定重大案件，造成工作职能空缺，未能全面发挥作用。

（六）业务咨询作用无法充分发挥

事实上检委会的工作开展只有专职委员一人，配备明显不足。兼职秘书的大量精力和时间集中在组织调查研究、统计报表和其他服务性工作之上。检委会办公室专职人员和秘书与业务工作真正打交道并不多。因专职委员的主业在于会务而不在于业务研究，即便是兼职秘书，其工作也是业务研究的组织者和服务者，对于政策法规，特别是对司法解释等业务资料很少收集、积累，知识储备明显不足，很难接受业务部门的咨询。对于检委会讨论过的案件，也不能及时进行研究、探讨和总结，未能发挥业务指导作用。

(七)委员讨论民主性不强

检委会委员讨论案件，一般是在案件承办人汇报完工作或案情后，由熟悉基本情况的中层领导委员、分管副检察长先行发言。而主要领导发表的意见容易误导其他委员，形成先入为主的现象，影响了其他委员的法律逻辑思维，因而在讨论过程中，意向容易呈现出一边倒的倾向，不容易调动和发挥全体委员参加讨论的积极性和创造性。对一般疑难案件或者上级领导督办、社会关注的案件，委员发表意见时都非常谨慎。在讨论时，熟悉情况的人员或领导先行表态，其他委员碍于情面不愿当面辩驳领导意见或发表不同的看法，更不愿发表相反的意见，导致发言内容的真实性大打折扣，讨论最终流于形式，起不到检委会集思广益、凝聚集体智慧和力量的作用。

二、建立基层检委会规范工作机制

深圳基层院检委会制度改革应与主诉检察官办案责任制推行、错案责任追究制度推行、检察人员分类管理制度推行、绩效考核制度推行等配套制度同步推行。我院进一步加强和改进检委办的工作，真正发挥其为检委会决策把关和参谋的作用。2007年我院共召开检委会15次，通过对41件案件和事项的案件进行审查并提出意见，严格把好案件的事实关、证据关和法律关。经讨论，检委办的意见100％被检委会采纳，发挥了质量把关的作用。

(一)检委会职能应突出强化决策指导功能

检委会要通过适度扩大议事范围，强化对检察业务工作的决策指导作用。结合目前的检察工作实际，检委会议事的重点应该集中在以下五个方面：一是研究本院检察业务工作中带有根本性和全局性的问题；二是研究本院检察业务中出现的新情况，新问题以及倾向性问题；三是研究本院执法办案中法律政策适用的疑难问题；四是审议、批准各类检察业务工作制度和规定，总结有指导意义的执法办案经验；五是讨论向上级院请示的有关检察业务重大问题等。

(二)设立检委会专职委员

按照检委会改革的正确思路和高检院关于设置专职委员的要求，检委会专职委员应当具有良好的政治素质，由法律政策水平高、业务熟悉、经验丰富、议事能力强的资深检察官和优秀检察官担任。挑选专职委员，必须坚持精挑细选的原则，应当与中层干部竞争上岗同步进行，采取竞争的方式，才能达到委员的高质量和工作的高效率。   

(三)建立和执行讨论案件和重大事项的前置审查程序

按照《最高人民检察院检委会议事规则》的规定精神，结合司法实践，基层检委会应当强化讨论案件和重大事项的前置审查程序和规范化运作。1、讨论案件的前置审查程序。在案件提交检委会讨论数日前(其中批捕案件至少应在会议召开一天前，其他案件至少应在会议召开两天前)，业务部门必须写出案件汇报提纲，说明承办人及承办部门的意见，经分管副检察长签署意见后，并附案件卷宗材料或主要证据材料，交检委会办事机构，对案件材料进行程序审查、实体审查，提出法律审查意见报检察长审核决定，并供检委会讨论时参考。对于经审查不属于检委会讨论范围的案件，办事机构提出审查意见，报请检察长决定不予提交讨论。2、讨论重大事项的前置审查程序。凡提交检委会讨论决定的其他事项或重大问题，可由承办部门根据工作需要提出讨论事项的议案草案、审查意见，要求主题明确、材料齐备，经分管副检察长审阅后，交办事机构或专职委员进行初步审查，提出审核意见，报检察长决定是否提交讨论。

(四)充分发挥办事机构和专职委员的参谋决策作用

基层院的检委会办事机构要从单纯程序性、事务性工作向为检委会的参谋决策角色转化。案件管理科和专职委员应当主持负责检委会的日常工作，承担检委会会务工作，起草会议纪要，对检委会讨论决定事项进行督办，组织安排检委会委员的业务学习，并协助检察长协调、督办、处理交检委会研究决定的重大、疑难案件，研究有关检委会的建设问题，就检委会的改革和规范化等问题及时提出意见和建议。对业务部门提交讨论的案件或事项应从程序、实体两个方面审核，对提请讨论的问题，从法律政策的角度，提出多种方案或解决途径，供检委会讨论时参考。但需要强调的是，案件管理科和专职委员的实体把关并不是对案件事实、证据的审核把关，因为根据司法亲历性、直接审查等原则，对案件事实、证据的认定，一般应由承办检察官和承办部门通过直接审查证据材料来把握。

(五)制定科学规范的讨论、议事程序和工作制度

制定科学、详细的检委会工作程序，对提请检委会讨论案件的范围和方式、会议的主持、案卷的审阅、表决的方式、会议的记录、回避的提出和决定、检委会决定的跟踪检查等作出详细的规定。同时，要进一步规范各种会议程序，正确界定党组会议、检察长办公会议和检委会会议的讨论议题范围，突出检委会会议讨论研究的与检察业务相关的工作制度和工作决策功能，加强对专门问题的研究和决策。为了切实提高检委会委员的议事议案能力和检委会决策的科学化、规范化，应引进内外部监督机制，实行检察业务骨干、人大代表、政协委员、特约检察员、人民监督员、执法监督员及上级院派员列席检委会会议的有关制度。

(六)建立健全检委会工作的适度公开和透明机制

1、建立健全基层检委会工作内部适度公开制度。一是对不同类型案件和疑难问题，应当安排助检员以上法律职务的检察员列席，通过研究工作和剖析案件，不断提高检察人员的业务素质。二是对有重大社会影响的问题和案件，应当适度安排综合、信息等部门的人员列席，加强对办理重大案件和阶段性重大成果的宣传力度。三是对上级检察院交办的案件，应邀请上级院分管领导及相关业务处室的人员列席，加强上级院对基层院的业务指导力度。2、建立健全检委会工作对社会适度公开制度。对党委、人大交办或需要有关党政领导协调解决的案件，应邀请党委、人大及相关部门的领导列席，使领导机关能够了解和监督案件的进展和办理情况，有利于一些疑难案件或问题在党委的领导下获得统一协调解决。对专业性较强的案件，应邀请相关专家、学者列席，参与分析研究，提供专业咨询。3、注意把适度公开和严守秘密有机统一起来。除法律规定需要保密的以外，检委会工作和执法情况应当全部对外公开，对有必要公开的案件的查办情况和办理结果应当适度对外公开。检委会讨论决定的问题以及委员的表决情况，法律规定不能公开的，一律不准泄露和公开。对违反规定的，应当分别不同情况作严肃处理。