检察委员会是检察机关的最高业务议事决策机构，直接决定重大疑难案件的审结和其他重大检察业务的实施。检察委员会评议程序是指检察委员会按照法律规定和议事规则，对列入检察委员会讨论的检察业务事项进行评论、决议的程序。检察委员会评议程序关系检察委员会议事决策的质量，关系履行法律监督职能的质量。规范和完善检察委员会评议程序，有助于提升检察委员会的决策能力和水平，保证检察决策的公正民主。

 

一、检察委员会评议程序的要素分析

 

所谓“要素”，即构成系统的必要因素。司法制度作为一个系统，必然包含若干基本的要素。这些要素既是司法制度最基本的单位，也是司法制度存在的基础和实际载体。[①]要素决定着法律程序的本质属性。就检察委员会评议程序而言，其要素包括主体要素、客体要素、机构要素和规则要素等。

主体是制度规范的能动执行者，检察委员会评议程序的主体是检察委员会委员。根据《人民检察检察委员会组织条例》（以下简称《条例》）的规定，检察委员会委员由具备检察官资格的检察长、副检察长、检察委员会专职委员以及有关内设机构负责人担任，检察委员会委员人数应当为单数，并经法定程序任免。

设立检察委员会的立法初衷是发挥集体决策智慧、弥补个人能力不足、保障司法公平正义。检察委员会委员作为评议程序的主体，要求具备较高的理论水平和实践能力，其决策能力的高低直接决定评议质量的好坏。但现有检察委员会委员任免机制的行政化导致检察委员会的行政化，检察委员会会议几乎与检察机关行政会议相重合，检察长、副检察长和主要业务科室负责人基本囊括了检察委员会委员职位，检察委员会委员异化为一种行政级别待遇，专职委员的设置更是各级检察机关解决中层干部政治待遇的重要出路。虽然行政领导具有较高的协调能力和决策水平，有些还具有丰富的执法办案经验，但是由于行政领导素质差异明显、知识水平不齐，不能满足检察机关最高业务决策机构的专业化要求。同时，由于行政事务的牵绊，检察委员会委员审查、讨论评议事项时的投入度有限，评议讨论的质量不高。应当淡化检察委员会的行政化色彩，祛除重级别、重资历的委员任命程序，遴选具有较高法律素养和娴熟司法技能的检察官进入检察委员会，以实现检察委员会对检察工作的审查、规范、监督和指导职能。

客体是指检察委员会评议程序的对象和内容。根据《条例》规定， 检察委员会的评议内容包括：①审议、决定在检察工作中贯彻执行国家法律、政策和本级人民代表大会及其常务委员会决议的重大问题；②审议、通过提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的工作报告、专题报告和议案；③总结检察工作经验，研究检察工作中的新情况、新问题；④最高人民检察院检察委员会审议、通过检察工作中具体应用法律问题的解释以及有关检察工作的条例、规定、规则、办法等；省级以下人民检察院检察委员会审议、通过本地区检察业务、管理等规范性文件；⑤审议、决定重大、疑难、复杂案件；⑥审议、决定下一级人民检察院提请复议的案件或者事项；⑦决定本级人民检察院检察长、公安机关负责人的回避；⑧其他需要提请检察委员会审议的案件或者事项等。

作为检察业务的决策中枢，检察委员会评议的内容涵盖了检察机关执法办案的重大问题和重大案件，但由于评议内容的界定概括化和模糊化，诸多简单案件和行政问题进入评议程序，导致检察委员会评议内容繁杂琐碎，承担了部分行政管理职能，甚至成为某些不负责任检察人员推卸责任的场所。检察委员会是对重大检察业务进行审核把关的司法组织而非具体案件或事务的承办机构，要清晰界定评议程序的具体内容，划定检察委员会会议与检察长办公会、院务会、党组会的界限，厘清检察委员会集体责任与检察官个人责任的界限，确保只有与司法办案有关的重大问题和重大案件才能进入检察委员会评议程序，保障评议决策内容的重大性和严肃性。

机构也是制度规范的执行者之一，检察委员会的机构是检察委员会办公室。检察委员会办公室是附属办事机构而非是评议程序的主体，其主要作用是评议的助手和参谋。根据《条例》规定，检察委员会办公室的职能是：①对提交检察委员会讨论的案件或者事项材料是否符合要求进行审核；②对提交讨论的案件或者事项提出法律意见；③对提交讨论的有关检察工作的条例、规定、规则、办法等规范性文件提出审核意见；④承担检察委员会会议通知、会议记录、会议纪要和会议材料归档工作；⑤对检察委员会决定事项进行督办；⑥检察委员会交办的其他工作。

作为检察委员会的参谋助手，检察委员会办公室负责检察委员会会议的安排、通知、记录、督办、存档等工作，发挥着对评议内容的初步审查和程序把关、最终决议的跟踪督办等作用。目前各地检察委员会办公室的设置较为凌乱，有的是独立机构编制，有的设立在案件管理部门、法律政策研究部门或办公室，但普遍存在服务能力不足、辅助水平不高等问题，基本沦为评议案卷的复印员和传递人，参谋作用和监督职能形同虚设。要高度重视检察委员会办公室的协调管理功能，无论是单独设置或附属设置，均应由经验丰富的资深检察官担任工作人员，承担初步审查并提出明确意见供检察委员会参考的任务，不能简单以检察委员会专职委员的意见代替检察委员会办公室的意见。

规则要素是指检察委员会评议活动必须遵循的法定规则。评议规则既包括实体法和程序法，又包括规章制度，尤其是关于检察委员会运行机制的具体规则。

各级检察机关检察委员会议事规则是规范检察委员会评议程序运行的基本规则。检察委员会评议程序的基本步骤是：①主持人（检察长或副检察长）召集、主持会议，宣布评议内容；②承办人汇报评议案件或事项；③检察委员会办公室负责人汇报审查意见；④检察委员会委员发表意见；⑤按照少数服从多数的原则进行表决。

 

二、检察委员会评议程序的规则分析

 

检察委员会评议规则包括评论规则和决议规则两部分。

1、秘密评议原则

秘密评议原则包括两重要求：一是指检察委员会评议应当秘密进行，除检察委员会委员、案件或者事项的承办人及承办部门负责人、检察委员会办公室工作人员、列席会议人员外，其他人员未经允许不得旁听会议；二是指检察委员会会议的与会人员都必须对评议的过程和结论保密，不得泄露外传。

2、独立评议原则

独立评议原则是检察独立原则的要求，也包括两重意义：一是指检察委员会是执行检察权的司法组织，检察委员会在评议重大问题和重大案件时，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，按照法定程序独立进行评议，独立作出结论；二是指检察委员会委员在评议程序中是独立平等的，各位委员在独立审查评议内容的基础上，听取承办人的汇报后根据事实和法律独立进行提问，独立作出判断，独立发表意见，不受任何外在因素和他人意见的干扰和左右。

3、充分评议原则

充分评议原则是提高检察委员会评议质量和评议权威的必然要求，其主要内容有：一是审查要充分，指检察委员会委员在收到列入评议程序的案件和事项材料后，要仔细审阅，认真钻研，对评议案件的审查重点是事实是否清楚、证据是否确凿、疑点是否排除、初步结论和法律适用是否存有争议等，对评议事项的审查重点是看形式是否规范、内容是否合法合理、事项是否适应工作实际等；二是汇报要充分，指承办人要在充分准备的基础上，客观全面地汇报评议内容，汇报案件的重点是案件来源和性质、被追诉人及诉讼参与人基本情况、犯罪事实和证据审查情况、承办人及部门意见等，汇报其他事项的重点是事项的背景、事项的内容、承办人个人意见和所属部门意见、理由及法律适用；三是提问要充分，检察委员会委员在评议过程中，可以对自己不理解或汇报不具体的内容向承办人提问，以调整和纠正自己的判断；四是辩论要充分，检察委员会委员在评议中可以就评议内容的重点、难点和疑点展开充分辩论，论述自己的观点，辩驳他人的意见，以使评议程序更加民主，评议结论更加可靠。

4、及时评议原则

诉讼活动不得有不必要的拖延。[②]检察委员会评议程序的作用是解决问题、总结经验、指明方向、督促指导。只有及时开展评议活动，才能与检察工作同步发展。及时评议原则的要求有二：一是检察委员会会议要及时召开，要形成例会制，每周定期召开一次，情况需要时可以临时召开；二是评议程序要及时形成结论，不能久拖不决，一般来说评议内容要当会形成决议，案件重大复杂需要多次评议的也要及时作出结论。

1、自下而上表决原则

在检察委员会行政化和传统尊卑思想的背景下，为减少委员受其他委员尤其是院领导意见的影响，确立科学的表决顺序十分重要。根据《条例》规定，检察委员会决议程序是在主持人的组织下，按照检察委员会专职委员、不担任院领导职务的委员、担任院领导职务的委员的顺序依次表决，必要时可以请有关列席人员先发表意见。自下而上的表决顺序，可以使委员在决议时畅所欲言，自由发表意见，部分地避免了与领导意见相左时违心附议的现象。

2、意见说理原则

检察委员会委员在表决时，要明确如实地表达自己对评议内容的支持或反对意见，委员的意见不能是简单的“同意”或“不同意”，而应当论述自己意见的理由或法律根据。

3、民主集中制原则

检察委员会评议程序实行民主集中制，遵循少数服从多数的原则。根据《条例》规定，检察委员会必须有全体组成人员过半数出席才能开会，表决采用过半数表决表决原则，即必须有检察委员会全体组成人员过半数同意，才能形成决议，少数人的意见可以保留并记录在卷；委员意见分歧较大的，检察长可以决定不付表决，另行审议。实行过半数表决原则的原理在于强化集体监督、防止个体片面，以充分发扬司法民主、增强评议权威。

同时，地方各级人民检察院检察长在讨论重大案件时不同意多数检察委员会委员意见的，可以报请上一级人民检察院决定；在讨论重大问题时不同意多数检察委员会委员意见的，可以报请上一级人民检察院或者本级人民代表大会常务委员会决定。在报请本级人民代表大会常务委员会决定的同时，应当抄报上一级人民检察院。民主集中制下的检察委员会集体决议与检察长个人负责相结合的领导体制，有利于集思广益，正确决策，保障法律的正确统一实施。

 

三、检察委员会评议程序的问题分析

 

司法实践中，检察委员会评议的内容主要是刑事案件。由于对重大、疑难、复杂案件缺乏明确具体的划分标准，加上错案责任追究制的压力，办案检察官一旦遭遇事实证据有疑点、法律适用分歧较大的案件或新罪名案件，即提出对己有利的意见后提交检察委员会讨论，以规避个人办案责任，因而导致进入检察委员会评议程序案件数量较多，检察委员会疲于应付，沦为案件的“第二承办人”。要明确界定纳入检察委员会评议程序的案件范围，具体可以包括下列案件：拟作不起诉决定案件；拟抗诉案件；审判机关作无罪判决案件；不服本院决定且审查后拟改变原决定的申诉案件；拟作国家赔偿的案件；办案部门分歧较大且主管副检察长难以决定的案件；检察长认为需要提请会议讨论的案件。检察委员会评议程序的启动不仅存在随意性大的问题，还存在临时仓促启动的问题，经常由于办案期限届满或特殊情况紧急召开会议，委员们缺少足够的阅读审查时间，因而作出的判断和决议也难言公正。

长期以来，检察委员会评议程序实行的是承办人汇报、委员们次第发表意见的传统单向评议方式，委员们在评议中凭直觉、凭经验、凭阅历、凭感觉、凭记忆随意提出问题和发表意见，讨论主题分散，讨论范围失范，缺乏针对事实逻辑分析和法律适用疑点的辩论互动，有时还纠缠于不必要的细节问题，评议质量堪忧。要创新传统评议方式，在承办人汇报完毕后，委员们可自由对疑点、难点和争点提问发言，意见不一致时，委员与承办人、委员与委员之间可以相互讨论辩论，创造多方互动、双向交流的评议环境，提高评议结论的可靠度。

虽然自下而上和民主集中制原则部分避免了检察委员会免受不同意见的干扰，但当场口头表决或举手表决的方式仍然使自己的意见公之以众，在可能与其他资深委员尤其是院领导倾向性意见不一致的情况下，委员的表决心存疑虑。应当引入无记名投票的表决方式，委员在相互不知道对方意见的情况下同时按表决器表决，以保障委员们在没有任何外因影响下自由表决，形成更为可靠的多数意见。

检察委员会是行使检察权的司法组织，按照司法原理，组织成员的权利义务是平等的，即成员的意见是个人意见，其表决是个人的一票。但现行民主集中制原则使得检察长在委员意见分歧较大时可以决定不付表决而另行审议，在讨论重大案件或重大问题时不同意多数检察委员会委员意见时可以通过报请上级机关的方式拖延甚至改变评议结论，检察长的这种凌驾于集体决议至上的特殊权力不仅与司法组织的运行机理相违背，而且意味着委员权利地位的不平等，极大挫伤委员们参与评议的积极性和创造性。应当看到检察委员会这一司法组织的特殊性，其决议并不具有终局性（检察机关内部事项除外），尚需要审判机关或诉讼进程的检验和纠正，采用少数服从多数原则更符合司法规律。当然，也需要建立健全评议程序的复议复核制度来保证评议质量。

检察委员会作为最高业务决策机构的权威性，对检察机关的执法办案具有明确的规范指引的信号作用，因此提高评议程序和结论的质量和科学性十分重要。在法治发展日新月异，新情况、新案件层出不穷的背景下，健全检察委员会业务学习制度，刷新委员们的法律知识结构，提高委员会的业务决策能力，具有很强的现实性和必要性。

检察委员会直接行使检察权，其决议可能直接关系公民人身财产权利，也应当是承担法律责任的主体。但现行集体讨论、集体评议的决策使得集体责任等于无责任，委员们毫无风险可言，有些委员在评议时不负责任，胡乱发言，也助长了承办人的推诿歪风。应当建立检察委员会委员的责任追究制度，承办人对承办案件的事实证据真实性和个人意见负责，或者对承办事项的合法规范性负责，委员们对各自发表的意见负责，发生错案时实行倒查，以增强委员们的责任心和评议程序的严肃性。

由于评议程序的需要，一些非检察委员会委员列席检察委员会会议是必要的，如承办人、承办部门负责人、检察委员会办公室工作人员等，检察委员会在审议有关议题时还可以邀请本院或者下级人民检察院的相关人员列席会议。但是，近年来部分检察机关邀请人民监督员、人民检察员、特约检察员列席检察委员会会议，并将其打造成检务公开的重要内容。这种非检察机关工作人员列席检察委员会会议的做法，不仅不符合《人民检察院“检务公开”具体实施办法》的要求，而且有悖于司法秘密评议和独立评议原则。检察委员会的评议内容和评议结论具有很强的保密性，一旦泄露不仅可能给办案人员造成不必要的巨大压力，而且可能使得刑事案件的诉讼进程或重大决定的落实困难重重。非检察机关工作人员列席检察委员会会议，使得评议程序的秘密性大打折扣，委员们出于各种顾虑不能自由表达和独立表决，评议程序不像是议事决策而更像是集体座谈，大大影响了评议程序和评议结果的公正性和严肃性，应予以纠正。

 

（广东省深圳市罗湖区人民检察院）

 

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