新民诉法语境下民事检察监督制度的完善

利捷 钟娴

【摘要】2012年8月31日，全国人大常委会通过了关于修改民诉法的决定，确立了人民检察院对民事诉讼实行法律监督的制度，在检察监督的范围以及方式上都做出了扩充。立法的进步需要在实践中得到体现和发展，本文试图就如何完善新民诉法关于检察监督制度的相关规定进行初步探索。

【关键词】检察监督 诉前监督 诉中监督 诉后监督执行监督

        2009年12月最高人民检察院印发《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》。2010年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》。2011年3月10日，最高人民检察院与最高人民法院会签了两份文件：一是《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》；二是《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，对民事检察监督进行了积极探索。

        2012年8月31日，第十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定，并将于2013年1月1日起施行修改后的新民诉法。此次新民诉法修改在加强检察机关对民事诉讼实行法律监督，作为保障人民法院依法行使审判权的重要制度基础上，以法律的形式肯定了以往民事检察监督工作探索成果，并就加强人民检察院法律监督在监督范围、监督手段和监督方式上均做了修改。

        新民诉法规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”表明检察机关对民事诉讼的监督不仅仅针对法院的审判权，而且指向当事人的诉权极其运作过程，这是由诉讼模式逐渐向当事人主义转化所提出的必然要求，另一层面上也是检察监督在《民事诉讼法》分则当中的体现，检察监督不再局限于民事审判活动，而是整个民事诉讼活动，包括了诉前、诉中、诉后的监督。

一、检察机关对民事诉讼的诉前监督

        检察机关对民事诉讼的诉前监督包括了督促起诉、支持起诉和提起民事公益诉讼。

        新民诉法第十五条规定，“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”该条虽然没有明确将人民检察院列入，但是根据机关的宽泛理解，人民检察院应当属于机关范畴，固然可以支持起诉。另外，新民诉法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一条款的确立使我国公益诉讼制度迈出跨越性一步，同时明确立法加大了我检察机关的监督范围。

二、检察机关对民事诉讼的诉中监督

        新民诉法规定检察机关对民事诉讼进行全面监督，必然包括对诉讼过程中法院审判行为的诉讼中检察监督。但是由于立法过于概括，对于以下三个问题还需要进一步加以明确：

        第一，检察机关可以对诉讼过程中的哪些诉讼环节进行监督，是否包括诉讼保全、先于执行等某些阶段性程序环节。根据现行有效的最高人民法院相关司法解释，[①]人民法院认为这里裁定不属于抗诉范围，理由有二：一是人民法院审理过程做出的阶段性程序的裁定，并未对案件实体问题作出处理，案件尚未审结并不涉及再审问题，人民法院提出抗诉没有法律依据；二是这些阶段性的程序裁定，虽然一经做出即生效，但是并不是最终裁定，当事人不服可以提出复议申请，即使错误没有得到及时纠正，也可以通过终审裁定加以解决，无需进入检察监督程序。

        我们认为，在当代法治理念下，最终实体审理的正义并不能取代程序审理过程中的阶段正义，因为整个诉讼程序是由无数个诉讼环节所组成，每一个环节的正当性构成了整个诉讼以及诉讼结果的正当性。根据新民诉法，检察机关有权对诉讼过程中所有诉讼环节进行监督，例如诉讼管辖、审判人员回避、诉讼费用缴纳、司法鉴定事务、诉讼送达方式、是否公开审理等，其中当然包括人民法院在诉讼各个阶段以裁定、通知书等形式做出的生效法律文书。首先，阶段性的监督意味着检察监督突破过去对终审生效文书监督的模式，检察监督正从有限监督向全程监督转变，人民法院在各个阶段做出的生效法律文书也必然应当接受检察监督；其次，人民法院在各个阶段做出的生效法律文书包括裁定和通知书，通知书也应当纳入检察监督的范围。根据新民诉法第208条第3款的规定，“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议”。审判人员在审判程序中做出的通知违反法律规定的，也属于检察监督的违法行为范畴。

        第二，检察监督的程序机制如何，当事人在何种情形下可以启动诉讼中检察监督，检察机关在何种情形下可以自行依职权介入民事诉讼过程，法院又在什么情形下邀请检察机关介入民事诉讼实施监督等等。我们认为，诉讼中的检察监督可以建立在原有的检察监督机制基础上，根据其自身的特点有所区别。

        首先，在启动上仍然以当事人或者其他利害关系人申诉、国家权力机关或者其他机关转办、上级人民检察院交办和人民检察院自行发现的四种方式。

        其次，考虑到诉中监督一般不涉及终审裁决的特点，检察监督主要采用检察建议的方式，要求人民法院纠正审理过程中的违法行为。

        再次，诉讼中的检察监督程序的启动是否引起诉讼过程的中止也是我们一直在思考的问题。如果检察监督不能引起诉讼过程的中止，那么检察监督审查过程中诉讼程序仍在持续进行甚至已经完结，诉中监督有可能成为空置，沦为事后的监督，尤其是针对一些程序性问题，例如管辖权异议裁定，当检察监督结果做出的时候，该有管辖权人民法院已经将该案件移送到其他法院审理，或者该无管辖权人民法院已经将该案审理终结，这样的情况在现实中已经多次发生。因此，我们建议人民检察院对诉讼过程中的违法行为立案后，经审查发现该案件存在新民诉法第二百条规定的应当再审的情形，应当通知人民法院，要求其暂停该诉讼程序，待审查结果出具后恢复审理，具体情形主要包括：1）审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的；2）无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼或者应当参加诉讼的当事人，因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的；3）违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的；未经传票传唤，缺席开庭的；4）审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。针对该类可以导致案件启动再审程序情形的存在，诉中检察监督将监督程序前置到诉讼程序中，要求人民法院及时纠正，将错误尽早解决在原审程序中，自己的错误自己纠正，真正实现检察监督的价值所在，也可以有效减少再审程序的启动。

        最后，诉中检察监督也应当区别于诉后检察监督，缩短审查周期、提高监督效率，避免对法院诉讼程序的拖延，造成另一种不公正。

        第三，诉中检察监督的具体形式或者方式方法，我们认为主要采用检察建议方式，主要因为诉讼尚未完结，原审法院尚可以通过自身审判程序加以完善，无需通过抗诉启动再审程序；对于人民法院未予采纳的检察建议，如果符合新民诉法第二百条的规定，还可以通过抗诉方式加以监督。人民法院在接受检察监督后应当给与书面答复。

三、检察机关对民事诉讼的诉后监督

        检察机关对民事诉讼的诉后监督主要体现为对审判结果的监督，这是检察监督最传统的部分。但是还有以下两个问题需要明确：

       （一）需进一步明确检察机关有权对法院哪些程序进行监督

        由于新民诉法未作区分和详细规定，检察机关有权对法院哪些程序，是否包括特别程序进行监督，还需要进一步明确根据现行最高人民法院相关批复和司法解释，[②]由于人民法院针对特别程序所做的裁定，例如督促程序、公示催告程序、破产还债程序、撤销仲裁裁决等特别程序，当事人不可以上诉也不得申请再审，检察机关针对于此类特别程序做出的裁定提起抗诉，人民法院不予受理。因此，在新民诉法修改的情形下，我们认为检察机关针对特别程序所做的裁定应当监督，因为检察机关的监督职权在性质和功能上与当事人的上诉权完全不同，不能因为排除当事人的上诉权而否定检察监督的必要性，特别地，正是因为当事人上诉权的丧失，更加需要检察监督该特别程序的公正性。只是检察机关在监督方式上是否采用抗诉的方式应当有所灵活，对于已经生效且撤销或变更没有意义的裁定采取发送检察建议的方式要求人民法院加以改正。

       （二）检察机关有权对调解书进行检察监督

        新民诉法将调解书纳入检察监督的范畴，在调解书损害国家利益、社会公共利益时，检察机关有权提出抗诉或提出再审检察建议我们认为，调解书损害国家利益、社会公共利益应当做宽泛的理解，对于调解中存在强迫、诱导违背当事人真实意思表示或者恶意串通等情形，违背社会公序良俗和诚信机制，都应当理解为损害国家利益、社会公共利益。同时，人民法院主持调解的过程是否合法也属于检察监督的范畴，检察机关有权发送检察建议。

       （三）检察建议成为重要的检察监督方式

        过去，抗诉权是检察机关行使监督权的唯一法定方式，无法满足检察机关监督需要，尤其是对民事诉讼中和民事执行的检察监督也不适合采用抗诉这一监督方式，因此，新民诉法的适时修改为检察建议提供了立法依据。尽管在字面表达上检察建议只是一种建议，与其作为具有一定法律效力的法律性质并不相称，但是检察建议作为检察机关在多年实践工作中采纳的一种监督方式，我们认为不必太受字面拘束，但是必须赋予其实质上的法律约束力，将其制度化，从检察建议的类型、法律形式、法律效果以及接受检察建议机构的对应义务等方面加以细化，成为检察监督的一把利刃。

        目前检察建议大致有三类，一是再审检察建议；二是针对民事诉讼中不符合再审条件的其他违法情节的检察建议；三是针对人民法院之外的其他机关单位的检察建议。根据最高人民法院、最高人民检察院关于印发《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》第十条规定，“人民检察院提出检察建议的，人民法院应当在一个月内作出处理并将处理情况书面回复人民检察院。人民检察院对人民法院的回复意见有异议的，可以通过上一级人民检察院向上一级人民法院提出。上一级人民法院认为人民检察院的意见正确的，应当监督下级人民法院及时纠正。”由于检察建议并不具有强制执行力，受检察建议机关单位并无义务采纳检察建议，致使检察建议的效力大打折扣。检察机关作为法律监督者应当拥有与其监督者地位相当的监督手段和措施作为保障，而检察建议由于其强制力的缺失导致监督力度的疲软已成为公认的现状，为了改变这一状况，我们认为有必要赋予检察建议相应的强制力，要求受检察建议机关单位在规定的期限内作出相应改正。

四、检察机关对民事诉讼的执行监督

        将民事执行纳入检察监督的范畴是检察监督向纵深发展的又一体现。新民诉讼法第二百三十五条规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”是对执行检察监督的原则性规定，还需要不断对具体问题进行明确。

        首先，民事执行监督程序的启动是否以当事人申请作为前提条件。根据《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》第2条的规定，当事人或者利害关系人的申请是人民检察院实施检察监督的前提条件。但是随着新民诉法的施行，两高的《民事执行监督通知》已经完成其历史阶段任务，应当根据新民诉法相应有所调整，因此我们认为民事执行监督的启动应当与检察监督的常态启动方式一致，不应局限于当事人或利害关系人的申请。

        其次，民事执行监督的监督范围包括整个民事执行，主要体现为以下三个方面：一是对民事执行裁判行为进行法律监督，主要针对执行法院做出的错误裁定文书进行监督；二是对民事执行事实行为实行法律监督，包括采取错误的执行措施、采取执行措施违反法定程序、超越执行范围采取执行措施、消极执行等；三是对执行活动中执行人员的职务犯罪实行法律监督。

        再次，民事执行监督的方式是否可以采取抗诉方式。我们认为，由于抗诉方式与检察建议对于人民法院的效力和程序影响有所区别，针对执行中的裁定检察机关有权在必要的情况下选择采用抗诉方式，因为抗诉针对的是执行过程中的枉法裁判、枉法执行为，目的是制止和纠正违法执行行为，不能因为简单的强调执行效率而否定，并且及时的纠正违法执行行为也比执行完毕后发现违法而采取执行回转高效得多。

        最后，民事执行监督的案件管辖上，我们认为民事执行属于民事诉讼的一部分，管辖的规定也应当与之一致，尤其在地域管辖上，建议由执行法院所在地检察机关管辖，更有利于及时发现问题并解决。

        此外，新民诉法赋予了检察机关调查核实权。从理论上讲，为了有效实施检查监督权，赋予检察机关以检察调查权是符合逻辑且遵循现实需要的。司法实践中，检察机关因没有调查权给查清抗诉案件事实造成很大的阻碍。新修订的民诉法第二百一十条规定，人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。由于新民诉法这一条规定的较为原则，还有许多问题需要进一步研究和细化。首先，调查对象的范围包括当事人或者案外人，也就是说检察机关有权向审判、执行人员之外的人员进行调查核实；其次，调查权的运行程序以及形式可以参照法院调查权的行使运作机制进行，由有关机关单位予以配合；最后，检察机关的调查成果也应当比照人民法院调查取证的证据的法律效力，经由当事人质证后决定是否采信。

        此次民诉法关于检察监督的修改，不仅仅是简单的扩大了法律监督范围，更是体现了法律监督理念的转变，逐渐从有限监督向全程监督扩张，“自上而下”监督向同级监督扩展、诉讼监督向社会监督发展的检察监督理念。新民诉法为检察监督赋予了许多思考和发展的新空间，但是立法的原则性使得执行过程缺少指导，这就需要民行检察人员在实践中不断探索和发现，以司法公正为追求目标，充分履行法律赋予检察机关的监督职责，为立法机关和上级机关的决策和立法提供更多实践参考。

参考文献：

1.《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改条文理解与适用》，奚晓明主编，最高人民法院民事诉讼法修改研究小组编著，人民法院出版社，2012年9月第一版。

2.《论〈民事诉讼法〉全面修改的主要议题》，汤维建著，载《法学》，2011.8.3～9。

3.《诉讼公正与效率的双重提升：泛论〈民事诉讼法〉的修改》，张卫平著，载《国家检察官学院学报》（京），2011.5.20-29。

（罗湖区人民检察院民行科）