（发表在《法制与经济》2008第179期）
构建检察机关新闻发言人制度的思考
——实现公民司法知情权为视角
刘若茵
(深圳市罗湖区人民检察院，广东深圳，518021)
[摘要]司法知情权是公民知情权的重要组成部分，当前司法知情权并不令人满意，其原因之一就在于专业化的司法行为与社会民众之间缺乏有效的信息沟通。能否将现代社会宣传工具——新闻发言人制度引入司法领域，以加强司法机关与社会的沟通，妥善处理司法与媒体的关系，实现公民司法知情权？本文试探讨新闻发言人制度在检察机关建立的可能性、必要性及其具体建构，以期把这一有效的宣传制度引入检察机关，使之发挥应有的作用。
[关键词]新闻发言人制度；司法知情权；司法信息；新闻
一、新闻发言人制度之历史发展及在我国的现状
当今社会,政府拥有直接调控信息的多种手段。新闻发言人制度就是政府有效调控信息、体现政府民主政治的手段之一。所谓新闻发言人是指由国家、政党、社会团体任命或指定的专职（比较小的部门为兼职）新闻发布人员，在一定时间内就某一重大事件或时局的问题，举行新闻发布会，发布有关新闻或阐述本部门的观点立场，并回答记者提问的活动[1]。新闻发言人制度是指主要以新闻发言人的名义，发布本部门有关新闻或阐述本部门的观点立场的宣传行为。
新闻发言人制度的建立最早可以追溯到美国的总统新闻发言人，它是新闻媒介积极争取知情权的结果。安德鲁·杰克逊是最早聘用新闻发言人的美国总统。杰克逊及其后几位总统的新闻发言人也都以这种私人秘书身份出现,与政府没有直接的行政隶属关系,薪水也由总统支付。这种美国特色的新闻发言人制度一直延续到1857年麦金利总统上台后,他的新闻助理开始领取政府薪水。1914年后,威廉·霍华德·塔夫脱第一个建立每周两次定期举行记者招待会的白宫新闻发言人制度并逐步加以固定[2]。美国的新闻发言人制度的产生与美国社会新闻传媒业的发展、竞选的需要、“扒粪运动”(又称“揭丑运动”)的兴起、“一战”的爆发、公众信息自由权尤其是公众知情权的需求等客观要求密切相关。据估计，如今的美国，各级政府大约有 4 万名新闻发言人，稍有规模的企业都会设立专职的新闻发言人。随着世界各国政府、公司机构、社会名流在公共活动中对其广泛运用，这一制度在现代社会已经相当普遍[3]。而中国的新闻发言人制度建立于改革开放之初的80 年代。1983 年 4 月 23 日，中国记协（带有半官方性质的民间机构）首次向中外记者介绍国务院各部委和人民团体的新闻发言人，中国新闻发言人制度初步建立。2006 年 9月，国务院新闻办公室主任蔡武曾这样评价我国新闻发布工作和发言人制度取得的进展：一是中国政府三个层次即国务院新闻办、国务院各部门和省级政府的新闻发布体制得到进一步完善。二是国务院近70个部门基本上都建立了新闻发布制度，一共有了80多位新闻发言人。三是31个省、自治区和直辖市也已建立了新闻发布制度，一些地级市或县级市也正在开展这项工作[4]。随着新闻发言人制度在中国的广泛运用，司法机关的新闻发言人制度也在逐步酝酿启动。2002 年，最高人民法院院长肖扬曾表示，各级人民法院将逐步建立新闻发言人制度，定期向社会公布法院审判活动情况，增强司法透明度。2003 年 7 月 23 日，最高人民检察院发出通知，要求全国各级检察机关建立新闻发言人制度。就检察机关而言，新闻发言人制度在我国尚处于探索阶段，仅有上海市人民检察院等少数检察院建立，尚不具有规范性、系统性和普遍性，亟待进一步研究和完善。
二、在检察机关建立新闻发言人制度之必要性分析
检察机关新闻发言人制度是政府信息公开制度的重要内容之一,它的建立对及时、准确地发布权威信息,积极应对社会信息化带来的挑战,正确引导社会舆论,积极争取公众支持,完善检察机制不无裨益。笔者认为，在当前检察机关所处的形势下，引入新闻发言人制度是完全必要的。
（一）检察机关确立新闻发言人制度是保障公民司法知情权的有效手段。
随着信息传媒技术的发展，以及广播、电视、报纸、网络的日益普及，新闻媒体已经成为绝大多数公民获取信息的主要渠道，也是广大公民了解国家大事、国家权力运作的基本途径。近年来，中国法治化进程的加快使媒体对于有关司法的新闻关注与兴趣日益浓厚，也越来越强调司法知情权是公民知情权不可缺失的一部分。公民知情权涵括了立法司法行政军事全方位的信息，司法信息不亚于其他方面。对于检察机关发布的信息内容在高层主要是决策与措施，在基层则是具体执法工作与统计数字，民众对司法状况十分关注，尊重公民知情权也是检察机关保障人权、执法为民的客观要求。如果检察机关不公开，媒体也会通过其他渠道想方设法地获得信息，但信息的可靠性、准确性必定大打折扣。信息不公开、不透明必将引起公众对检察机关的种种误解、猜疑，长此以往更可能导致权力的滥用和腐败。因此对检察机关而言，公开是最有效的法制宣传，是社会了解检察机关的窗口，也是对司法最有效的监督。因此，我们需要在司法公正与舆论监督之间寻求一种平衡：既要使检察机关的声音传向社会，满足公众的知情权，又不能让不适当的舆论压力影响到司法公正。这就需要检察机关通过自身的司法宣传工作，使社会需要的舆论与检察机关想要的舆论尽可能达到和谐统一。检察机关的司法宣传活动，有助于加强检察机关与社会公众的沟通，对缓解矛盾，消除误解，增进理解，提升司法公信力具有相当的作用。沟通并不是放弃独立原则，而是力求把检察机关及检察官与社会公众在司法公正等重大原则问题上的认识，达到最大、最有效地统一。沟通的方式，主要是借助各种媒体和自办刊物，加大司法宣传力度，让社会公众对检察机关的各项工作，尽可能地多一些了解 [5]。
（二）新闻发言人制度可使检察机关更好地接受群众监督、舆论监督。
信息公开化，使检察机关的执法活动处于公众视线之中，同时也处于接受群众监督、舆论监督的状态中。“阳光是最好的防腐剂。”通过新闻发言人的形式，使检察机关以积极主动的姿态面对公众，促使检察机关及时听取新闻媒体和人民群众对其工作的意见和建议，促使检察人员自觉地提高业务素质和综合能力，从而使检察机关整体司法水平得到切实提高[6]。这一制度，无疑也有利于检察机关内部增强自律，做到公开与透明是需要些底气的，检察机关必然不断加强自身建设，以经住考验。
（三）变被动报道为主动宣传，有利于正确引导舆论走向。
随着信息技术的迅猛发展，特别是互联网的普及，多元化的社会已经在很大程度上改变了人们的生活方式和思维模式，舆论引导工作越来越有必要，无论对行政还是司法部门都不能忽视这一问题。从另一方面来看，媒体对检察机关的关注并不意味着他们真正了解检察机关工作。由于司法活动存在着与民众思维方式、媒体判断标准的种种差异，如果缺乏正确的引导，媒体一味公开的报道也会给司法公正带来负面影响。从“张金柱案”到“刘涌案”，舆论对司法活动的不当影响已经越来越引起人们的重视。
三、检察机关新闻发言人制度已有的探索与经验
除了上述可参照的实例和经验外，在检察机关正式建立新闻发言人制度还具备了人员和组织上的基础。各个检察机关都有专门负责司法宣传工作的管理部门和人员，由于工作性质的关系，他们熟知新闻媒体的工作模式和需求，也具有与媒体交往的丰富经验，同时还在日常工作中与各处一直保持着良好的沟通状态，对全院的工作情况都较为熟悉。充分利用司法宣传部门的这一优势，不但能使新闻发言人制度在检察机关的建立更加“轻车熟路”，更有利于在将来的信息发布工作中整合全院的宣传信息，为新闻发言人提供一个强大的信息平台。
四、构建检察机关新闻发言人制度的主要内容
（一） 组织机构设置
著名学者喻国明说:“新闻发言人制度的一个功能是政府公关。新闻发言人的主要职责是让政府、企业等机构与社会公众进行良好的沟通。”[7] 因此，在检察机关建立新闻发言人制度，必须有一个机构专门负责。这一专门机构需要全面掌握全检察机关政策，能够及时协调各处室关系，掌握党委、上级检察机关的新闻政策，与新闻媒体保持良好关系，能够尽可能地掌握新闻舆论的规模和方向。目前，笔者认为可由司法宣传管理部门同时兼管新闻发布机构，原因之一是各个人民检察院都设有专门负责司法宣传的管理部门，之二是其与新闻媒体长期保持较密切联系。为精简人员，可实行“一套人马，两块牌子”。对内负责检察机关内部的常规司法宣传管理，对外以人民检察院新闻发布办公室的名义发布新闻，负责新闻发布工作的具体实施：包括与上级检察机关、同级党委宣传部、同级党委政法委及各新闻媒体联系协调新闻发布事宜，组织、筹备、主持新闻发布会、记者招待会，收集、撰写、审核相关材料等。除了需要设立专门机构负责之外，对于新闻发言人的级别也应有特殊要求,应更加加强对新闻发言人的领导,突出其在机关中的地位。作为国家的司法机关,检察机关掌握着重要的司法信息资源,从社会管理和公共关系而言,检察机关要有自己的“喉舌”,有将自己的想法、计划、思考传达给社会的运作机制。
笔者认为,作为“喉舌”的新闻发言人,可以通过以下途径彰显其在检察机关内部的显著地位:一是在各级检察机关设置专门的新闻办公室,专门负责对外的新闻发布工作。其职责主要是:组织新闻发布会、记者招待会、新闻通报会;起草、审核有关新闻发布材料和新闻发布草稿;起草、准备各种对外的答复口径,统一答复新闻媒体的有关咨询;密切关系和分析舆论情报,及时提出新闻发布意见;策划、组织新闻发布,积极、主动地引导舆论;负责与新闻媒体和互联网站的情况互通等[8]。二是加强新闻办公室的领导,由各级检察机关的负责人亲自主管。同时,应提高检察机关新闻发言人的综合素质,使之具备对外代表检察机关形象的能力。具体而言,检察机关新闻发言人应具备以下素质:其一,具备新闻专业背景,理解新闻工作;其二,良好的政治修养,丰富的司法工作经验,对于新闻发言人而言,最重要的就是在代表国家时要有充分的信心和敏锐的政治洞察力,这样才能赢得尊敬,值得信赖;其三,对国家忠诚并严格遵守检察机关关于保密的规定;其四,一定的个人人格魅力,如和蔼可亲、性格直爽、适当的幽默感、一定的影响力等,面对公众和媒体,能坦率、冷静、专业而又客观地处理备受争议的问题,创造宽松的气氛,在危机关头具备化干戈为玉帛的能力[9]。
（二） 新闻发布的信息内容与形式
检察机关新闻发布内容可以分为两大部分[10]，一是检察机关管理工作方面，包括本级检察机关已经确定的重大工作部署、工作思路和队伍建设及改革工作的重要措施；检察机关调研活动取得的阶段性成果及经验；对有关方面提出的意见、建议的处理情况；针对社会上有关检察院的不实言论和消息给予澄清；其它有必要向社会公布的事项。二是查办重大案件方面，包括人民检察院受理的各类重大、典型、社会关注案件情况。
笔者认为，目前在检察系统建立新闻发言人制度，可综合参考政府的发布形式，在各院设立专（兼）职新闻发言人。以新闻发言人的名义，根据不同情况，采取召开新闻发布会、新闻通报会、新闻座谈会、组织记者专访等形式统一对外发布新闻。其中新闻发布会主要适用于重大工作部署、可以公布的重大案件、检察机关改革的重要举措及重大突发事件等；新闻通报会主要适用于向新闻媒体通报检察机关工作动态、澄清不实报道、就社会关注的具体案件或事项与新闻媒体进行沟通和协商；新闻座谈会主要适用于与新闻单位就人民检察院司法宣传工作中涉及的重大问题进行沟通和协商；记者专访主要适用于社会普遍关注的某项重要工作的宣传报道。
（三） 新闻发布的程序
新闻发布必须具有严密的批准程序，以免发生不当的新闻发布。属于全院性的工作、活动需要进行新闻发布的，由主管检察长提出，新闻发布办公室组织落实；属于各部门承办案件或工作认为需要新闻发布的，应经主管检察长批准，提前将相关材料申报到新闻发布办公室，由新闻发布办公室审核并组织落实。人民检察院进行新闻发布除遵循上述审批程序外，还应按照以下进程进行[11]：
1.新闻发布前 20 天内确定新闻发布的日期（检查是否与其他政府办公室长期的日程安排冲突，确保不要在当天与其他新闻事件冲突）、时间（通常，上午的不早不晚的时候和下午早些时候是各类新闻最佳的截稿时间）、地点（要确保该地方容易让人找到，并且能够满足媒体方面技术上的要求，另外，地点应该在视觉上吸引人，并有助于发言人的意愿表达）、新闻内容等。
2.新闻发布前 10 天内确定参与人员，按照邀请名单，发送邀请函和请柬。回收确认信息，制定参会详细名单，以便下一步安排。
3.新闻发布前 1 至 3 天完成会场布置和会议材料的准备工作，并打电话提醒一下记者，同时确定有多少人来，以便安排一个大小合适的房间。
4.新闻发布当天提前一到两个小时，检查一切准备工作是否就绪。
5.正式发布时，准备一个签到薄,让所有到场媒体和来宾进行签到,以便统计到场的都是什么人。除按预定程序进行外，还应做好各种突发事件的应对准备。
6.发布结束之后，应及时将新闻发布会的文字记录尽快放到本院的网站上；给所有对新闻发布会有兴趣但没法参加的媒体发送会议记录和文字材料；监控媒体发布新闻的情况，整理发布音像资料，收集会议剪报，制作发布成果资料集。
[参考文献]
[1]吴建.西方新闻发言人制度起因探析[J].新闻界,2005,（1）.
[2]唐纳德·M·吉尔摩,杰罗姆·A·巴龙.美国大众传播法[M].北京:清华大学出版社,2002.
[3] 赵岩.论人民法院新闻发言人制度之构建——以提高司法公信力为视角[J] .山东审判，2006.2.
[4]邹建华.如何面对媒体——政府和企业新闻发言人实用手册[M].上海:复旦大学出版社, 2006. 1.
[5]陈原培.提升司法公信力的基本途径与措施[J].人民法院报，2004. 3.
[6]牛克，刘玉民.法制宣传学[M].北京：人民法院出版社，2003. 235.
[7] 张立.新闻发言人与记者：建立长期信任关系—德国法院新闻发言人制度一瞥[J]. 新闻与写作 ，2005，2.
[8]罗业翔.完善政府新闻发言人制度[J]. 当代经理人，2006，6.
[9] [10] 彭拥兵.完善公安新闻发言人制度的思考[J].湖南公安高等专科学校学报，2006，2（18），1.
[作者简介]刘若茵，广东省深圳市罗湖区人民检察院书记员
粤公网安备 44030302001938号